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立法,地方地方立法中存在哪些问题

浙江人才在线网 2018-10-10 15:23:10

【财新网】(专栏作家 田成有)依法赋予设区的市地方立法权,给地方人大带来了新的挑战。各地在开展地方立法工作时,面临着一些新问题,这些问题需要引起重视、认真面对。

一、理念落后。

随着地方立法主体的扩容,地方人大对哪些法“能够立还是不能立”、“可以立还是不宜立”、“现在立还是将来立”的问题缺乏系统调研、科学分析,存在着仓促立项、匆忙起草的现象,一些地方甚至出现了“政绩立法”、“贪大求全”的问题,为立法而立法。对立法项目数量的关注,远远超过了对解决本地区实际问题的追求,一些地方立法演变成了不同地区之间的一场“立法比拼”、“政绩实验”。

几种地方立法乱象要引起注意了:(1)立法虚位。凡事必立法。立法项目缺乏针对性,不切合实际,虚而不实。(2)立法越位。超越立法法及其他法律法规规章,造成无限性立法、过度立法。(3)立法错位。不能正确理解设区的市地方立法的内容、性质,厘不清地方立法事项的权责,以地方性法规代行政府规范性文件。(4)立法缺位。对有立法需要的事项,不深入调研,不主动、不主导,该立不立,或者不能及时立,错过立法时机,使法律赋予地方的立法权形同虚设。

过去,地方没有立法权,要么依赖“红头文件”进行社会治理,要么突破法律法规“绕道而行”,虽然满足了一时之需,但是主观性、随意性和变动性极大,造成社会治理的失序、失衡和失范。如今,利益主体多元化、利益格局固化,经济社会发展中出现的一系列深层次问题,迫切需要回归到法治的轨道上,采取法治的途径,运用法治思维和法治方法来加以破解。

立法的目的就是要促进地方政府职能转变,实现从社会管理向社会治理的转换。个别设区的市对法治的认识依然不到位,立法理念落后,过分强调行政许可、行政处罚、行政强制权,借此固化一些不合理的行政措施,或者通过立法打“擦边球”、钻空子,在法规条文中挟带或者塞进超出地方立法权限事项的内容,出现了“立法放水”的问题。

二、立法重复。

立法主体的多层次性,使重复立法问题难以避免,尤其体现在一些实施性的法规或者是不同区域之间对同一事项的立法中。立法法第七十三条规定:在制定地方性法规时,对于上位法已经作了明确规定的内容,一般不作重复性的规定。在地方立法中,为了体现对上位法的尊重,保证与上位法的统一,强调必须符合上位法的立法目的、立法原则,这是必须的。但是,自觉或不自觉地复制上位法的立法体系、立法内容及相关规范,在内容和形式上完全抄袭上位法,这样的地方立法,不仅浪费了立法资源,而且在法规实施中也让人感觉到法多无用、不便实施的问题。

还有一些地方立法,在立法内容、条文规范上,直接或间接地引用其他市的类似条例,出现了大量名称相似、内容相同的地方性法规。学习、借鉴其他地方的立法经验,有一定的合理性,但相互抄袭、攀比,也造成了立法权的滥用和立法针对性、操作性不强的问题。

三、特色不鲜明。

地方立法要和地方实际相符合,充分反映本地政治、经济、社会、文化、生态、风俗、民情等特征。特色是生命,如果只追求数量、不切实际,没有本地特色,只会催生大而空、内容雷同、特色缺失的法规;一些地方立法初衷是为了解决本地的现实问题,但贪大求全,抄袭、模仿上位法,力求内容全面,在一定程度上是弱化了法规的针对性和可操作性。

特色不明显、互相抄搬的“拿来主义”,只会导致地方立法的趋同性,使地方性法规在实践中被闲置,形同“睡美人”、“稻草人”。

四、可操作性不强。

下位法应该是对上位法的补充和细化,地方立法作为下位法,应更加重视法规条文的明确性和具体性,法规条文的语言应力求简洁、易懂、严谨,行为模式指引清晰,法律责任具体明确。但在实践中,立法体例追求完整,条文制定得很完美,逻辑严密、结构合理,但却和实际不符,法条语言冗杂、模糊,内容宽泛、笼统,宣誓性、提倡性、政策导向性的条款多,出现了法律责任与行为模式条款不匹配甚至虚化的问题,导致法规在实施时执行难,出现了有法难依、有法难操作的情况。

五、程序不规范。

一些地方所起草法规“穿靴戴帽”,章节繁多,内容繁杂,事无巨细;对“法言法语”的文字规范,使用还不到位。许多地方人大对十八届四中全会提出的立法制度,如委托第三方起草法规草案制度、公众参与立法制度、重大利益调整论证咨询制度、公众意见采纳情况反馈制度等,到如今还没有进行规范。

六、能力匮乏。

立法是一门充满艺术和智慧的工作,具有非常强的专业性、技术性和操作性。立出良法,立出高质量的法,绝非易事,需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素质与能力。

地方立法权下放后,一些设区的市在立法人才储备和立法经验积累方面存在着严重的短板,对制定高质量的地方性法规,力不从心。特别是立法机构中法律专业人员占比较低,素质参差不齐,立法人员的配备、立法技术的运用、立法经验的缺乏等等都无法满足地方立法的需要。

缺乏立法经验,将导致立法的质量不佳,急需通过立法破解解决的事务,反而得不到重视,把立法资源浪费在一些不必要的立法事项上,同时,因为经验不足,立法的针对性、操作性不强,导致没有切合本地区的实际社情,导致部分法律在实施过程中出现执行难的问题。

在政府部门及相关法制机构中,更是缺乏从事地方立法的经验,难以提出明确具体的立法建议,起草撰写出的法规草案也常常不符合立法要求。

作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

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